Le Brésil dans l’orbite de la Chine

La Chine s’implante de plus en plus en Amérique latine et notamment au Brésil. Exportations et importations accroissent leur dépendance à l’empire du Milieu, que ce soit dans les domaines agricoles ou industriels. Reste à voir si cela sera positif pour le Brésil.

Article original paru sur Istoebrésil

Au cours des vingt dernières années, la Chine a développé des relations économiques, politiques et culturelles de plus en plus intenses avec un grand nombre de pays d’Amérique du Sud. Sur le continent, le Brésil est devenu un partenaire particulièrement important pour la République Populaire. En tissant patiemment ces liens, la puissance asiatique poursuit plusieurs objectifs. Les premiers sont commerciaux et sont abordés ici dans un premier article. Il s’agit d’ouvrir des marchés aux entreprises chinoises. Il s’agit aussi d’organiser des filières capables d’assurer aux meilleures conditions de prix, avec le minimum de risques politiques et diplomatiques, un approvisionnement régulier de la Chine en matières premières. Pour atteindre ces objectifs, le partenaire asiatique joue sur deux registres : le développement d’échanges commerciaux et l’essor d’investissements directs au Brésil. La politique d’investissement de la Chine au Brésil sera l’objet d’un second article de cette série.

Le troisième objectif est à la fois économique et géopolitique. La République populaire cherche à transformer le Brésil en économie périphérique de plus en plus dépendante de la puissance chinoise. Cette stratégie contribue à renforcer la désindustrialisation du pays sud-américain, dont la spécialisation et la dynamique de croissance sont de plus en plus liées aux évolutions de la première économie asiatique. Elle se manifeste par les choix d’investissement des acteurs chinois au Brésil. Elle se concrétise aussi par le financement des entreprises brésiliennes considérées comme des fournisseurs-clés par Pékin. La relation économique construite et consolidée au fil des années est une relation asymétrique. Le Brésil est de plus en plus dépendant de la Chine. L’avenir économique de l’empire du milieu ne dépend pas de l’évolution de son partenaire sud-américain. Cette dépendance asymétrique est analysée dans le troisième article de cette série centré sur l’exemple du pétrole.

Le quatrième objectif de la Chine est de promouvoir progressivement un alignement de la diplomatie brésilienne sur ses intérêts géopolitiques. Le Brésil de Jair Bolsonaro vitupère régulièrement contre le régime de Pékin, qui chercherait à instaurer un régime communiste à Brasilia. La diplomatie chinoise fait le dos rond. Attaquée par l’exécutif fédéral, elle tisse des relations directes avec des groupes parlementaires au Congrès. Elle renforce les liens établis avec les Etats fédérés et les municipalités. La Chine utilise et consolide au Brésil un véritable soft-power. Elle encourage ses entreprises de communication à nouer des partenariats avec de grands médias brésiliens. Elle développe le réseau des instituts Confucius, favorise les échanges universitaires. Tous ces efforts ne visent pas seulement à favoriser une meilleure connaissance de la culture chinoise. Il s’agit progressivement de faire de la République populaire une puissance tutélaire légitime, dont les choix géostratégiques sont reconnus et soutenus. Pékin n’entend pas favoriser l’émergence d’un pouvoir communiste à Brasilia. La République populaire veut faire du Brésil un acteur qui accepte avec reconnaissance un statut de satellite docile. A cette fin, elle développe une patiente stratégie d’influence qui sera analysée dans un quatrième article.

Première partie. L’échange inégal

Depuis le début du XXI^e siècle, les deux pays ont développé des échanges commerciaux importants. Après 2000, avec l’essor du commerce extérieur de la Chine, l’Amérique du Sud et le Brésil en particulier sont devenus à la fois des fournisseurs de la République populaire et des marchés pour les produits chinois. Dès le début de ces relations commerciales, la première économie asiatique a géré les importations en provenance du Brésil en privilégiant avant tout l’acquisition de matières premières pour diversifier ses approvisionnements énergétiques, couvrir les besoins de son industrie en croissance rapide et nourrir sa population. Cette priorité reste à l’ordre du jour. Le Brésil est une puissance agro-exportatrice. C’est aussi un fournisseur et exportateur de produits minéraux. Quelques années après la découverte de gisements offshores importants au milieu de la décennie 2000, il est devenu le premier pays producteur de pétrole d’Amérique du Sud. Ce sont ces secteurs qui intéressent avant tout la Chine dans ses relations commerciales avec le premier pays d’Amérique du Sud. Des pays peuplés et de taille continentale comme le Brésil sont aussi des marchés pour l’industrie chinoise.

Un commerce bilatéral asymétrique.

A partir du début du XXI^e siècle, le commerce extérieur du Brésil a connu une profonde réorientation. En 2000, la Chine est encore un partenaire commercial mineur pour le pays. Elle représente alors 2% des recettes d’exportations, un flux de ventes de marchandises à l’étranger qui atteint un peu plus d’un milliard de dollars. Par comparaison, la même année, les Etats-Unis (premier client du Brésil) représentaient 24% des recettes d’exportation (soit 13,1 milliards de dollars). Venaient ensuite l’Argentine (11% des recettes) et les principaux pays de l’Union européenne. En 2010, la Chine devient la première destination des exportations brésiliennes (recettes de 30,7 milliards d’USD, soit 15% du total) et les Etats-Unis passent à la seconde place (19,3 milliards d’USD, 10% des recettes d’exportation). En 2020, la part de la Chine dans les exportations a atteint 32,4% (recettes de 67,79 milliards d’USD). Celle des Etats-Unis est toujours de 10 % (elle avait atteint 13% en 2019).

Un constat similaire peut être fait concernant les importations du Brésil. En 2000, près de 46% des importations sont originaires des Etats-Unis et de l’Union Européenne. Les livraisons de produits en provenance de Chine ne représentent alors que 2,1% du total des dépenses d’importation. Au cours de la seconde décennie du XXIe siècle, la République populaire devient le premier fournisseur étranger du Brésil. En 2020, elle représente 21,9% des importations, contre 17,5% pour les Etats-Unis et 19% pour l’Union européenne.

La Chine est donc aujourd’hui un partenaire commercial clé pour le Brésil. Pour ce dernier pays, ces échanges bilatéraux ont toujours été excédentaires depuis 2001. L’excédent a même sensiblement augmenté à partir de 2016, en raison du recul puis de la stagnation des importations brésiliennes, conséquences d’une croissance intérieure médiocre. En 2020, l’excédent commercial réalisé avec la Chine a représenté 67% de l’excédent total du commerce extérieur brésilien. Ce constat fait, il faut évoquer les déséquilibres ou les asymétries qui caractérisent depuis vingt ans ce commerce bilatéral.

Le premier est évident. Si la République populaire est devenue un débouché et un fournisseur majeur pour le Brésil, l’inverse n’est pas vrai. En 2020, le pays d’Amérique du Sud a représenté 4,1% des importations [1] et 1,34% des exportations chinoises. La dynamique de l’économie chinoise, la politique commerciale de Pékin ont désormais de profondes répercussions sur le commerce extérieur et la croissance au Brésil. A l’inverse, les aléas du développement économique au Brésil, l’instabilité de la demande intérieure n’ont que très peu d’effets sur la conjoncture chinoise. En réalité, ce qui compte avant tout pour la Chine dans cette relation commerciale, c’est la sécurité des approvisionnements assurés par un nombre limités de filières de produits de base.

Un second déséquilibre caractérise en effet les échanges entre les deux pays. Au cours des vingt-cinq dernières années, les exportations brésiliennes vers la Chine ont toujours été d’abord des livraisons de matières premières. En 2020, 82% des recettes d’exportation sont dégagées par des filières de l’industrie d’extraction et de l’agriculture. Le soja en grains, le minerai de fer et le pétrole brut ont représenté 75% des recettes obtenues par l’économie brésilienne sur le marché chinois. Si l’on ajoute des viandes, du coton brut, de la cellulose, du minerai de cuivre et des alliages à base de fer, on obtient un pourcentage de 98%. Cette réalité peut être lue de deux manières. La première, relativement positive, soulignera que les grandes filières brésiliennes de commodités ont été capables de répondre à une demande croissante en provenance de Chine et de rivaliser avec d’autres fournisseurs. La seconde est moins réjouissante. Les industriels brésiliens se heurtent à d’importantes barrières non tarifaires lorsqu’ils tentent d’exporter vers la Chine. La remarque vaut pour les industries manufacturières traditionnelles. Elle vaut aussi pour les industries agro-alimentaires [2]. En réalité, si les exportations brésiliennes vers la Chine ont explosé depuis 2000, l’effet global a été d’ouvrir de nouveaux débouchés aux secteurs agricoles et miniers au détriment des industries manufacturières qui génèrent pourtant une valeur ajoutée plus élevée et créent davantage d’emplois. Ajoutons que ces secteurs sont devenus extrêmement dépendants de la demande chinoise. Le pays asiatique a absorbé en 2020 26% de la production brésilienne de pétrole. Entre 2018 et 2020, ses acquisitions de soja brésilien ont représenté en moyenne 50,8% de la récolte nationale. L’an dernier, les achats chinois de minerai de fer brésilien ont porté sur 60,1% de la production domestique.

Exportations brésiliennes de soja en grains (millions de t.)

Source : Comex-stat. * Sur les huit premiers mois de l’année.

De son côté, la Chine livre sur le marché brésilien essentiellement des produits industriels. Sur le total des importations en provenance du partenaire asiatique en 2020 (34,77 milliards de dollars), les produits des industries chimiques, ceux du textile et de la confection et d’autres industries de transformation plus sophistiquées (navires d’exploitation pétrolières, avions, véhicules divers, machines, réacteurs nucléaires, armement, jouet, etc..) représentent ensemble 81,8% des livraisons chinoises. Face à la concurrence des biens industriels chinois, les industries brésiliennes souffrent d’un manque de compétitivité (charges trop lourdes, productivité plus faible, innovation insuffisante). La branche a très longtemps bénéficié de politiques protectionnistes. Elle n’a pas été préparée à affronter la concurrence des industriels chinois. Cette concurrence a contribué au processus de désindustrialisation précoce dont pâtit le Brésil.

L’essor des relations commerciales entre les deux pays n’a guère affecté le développement de la puissance industrielle chinoise. En revanche, il a contribué à une « reprimarisation » de l’économie brésilienne, à l’affaiblissement de ses capacités industrielles, à des pertes d’emplois bien rémunérés au sein de l’économie formelle. La croissance brésilienne est devenue très sensible aux aléas de l’activité économique en Chine. La relance qui a suivi en République populaire la phase la plus aigüe de la crise du covid-19 a immédiatement dynamisé les grandes filières d’exportation brésiliennes et favorisé la reprise dans les régions brésiliennes spécialisées en minerai de fer, en soja, en pétrole ou en productions animales. Pour la Chine, le Brésil est un partenaire commercial de second rang. L’instabilité économique caractérisée que connaît le grand pays d’Amérique du Sud (notamment depuis la phase de récession ouverte en 2015) n’affecte que très marginalement la croissance de l’empire du milieu…

La leçon australienne

Les gouvernements qui se succèdent à Brasilia depuis vingt ans ne semblent pas considérer ces déséquilibres commerciaux comme des enjeux majeurs. Diplomates et ministres ont souvent dénoncé les barrières protectionnistes pratiquées par la Chine qui freinent ou empêchent la diversification des exportations. Ces litanies n’ont pas entraîné l’ouverture de négociations approfondies. Avec l’Administration Bolsonaro, les autorités ont certes multiplié les critiques à l’égard de la Chine, prêtant à Pékin le projet de promouvoir le communisme au Brésil et en Amérique du Sud. La fièvre complotiste du gouvernement actuel, le contenu sinophobe des discours ne constituent en rien des démarches opérationnelles capables d’infléchir l’évolution des échanges bilatéraux. De leur côté, souvent aveuglés par les gains appréciables qu’ils obtiennent avec la progression des exportations, les acteurs économiques brésiliens (professionnels de la filière soja, industriels des secteurs des viandes, du sucre ou du coton, exploitants miniers, opérateurs de la filière pétrolière) considèrent plus que jamais le marché chinois comme un eldorado capable d’absorber des volumes croissants de produits nationaux. Ces professionnels sont même parfois convaincus que la Chine serait devenue un client captif, dépendant pour sa sécurité alimentaire ou énergétique des prouesses de l’économie brésilienne. Les plus modérés évoquent une interdépendance qui placerait les deux partenaires à pied d’égalité et écarterait tout risque de dégradation d’un commerce mutuellement avantageux.

Certes, la Chine pourrait difficilement se passer à court terme du soja brésilien. L’interruption brutale des livraisons brésiliennes de minerai de fer serait un sérieux problème pour la sidérurgie chinoise. L’arrêt par Petrobras des approvisionnements en pétrole brut vers la Chine perturberait sans doute un temps l’activité des raffineurs chinois indépendants qui sont devenus de grands clients de la compagnie brésilienne. Qu’en sera-t-il dans l’avenir ? La République populaire peut diversifier les origines de ses importations de soja. Elle peut plus facilement trouver d’autres fournisseurs de pétrole. Sur le marché mondial du minerai de fer, le continent africain est déjà un important fournisseur des producteurs chinois d’acier. En d’autres termes, il est fort possible que les marchés ouverts en Chine aux fournisseurs brésiliens ne connaissent pas dans l’avenir une croissance aussi forte que celle observée depuis une ou deux décennies.

Il ne s’agit pas pour les filières mentionnées de délaisser le débouché chinois. Il s’agit de sortir d’une vision de court terme et de prendre conscience que la Chine est un pays hors norme, que les liens économiques qu’elle crée avec des nations étrangères ont toujours une dimension politique. Il s’agit pour le Brésil d’abandonner une sorte de naïveté. De voir en face les risques auxquels il pourrait être exposé dans l’avenir. De prendre en compte ce qui arrive depuis quelques années à l’Australie, un pays qui a longtemps cru à un partenariat équilibré avec l’empire du milieu.

L’Australie et la Chine ont multiplié les accords et les contrats commerciaux, diplomatiques et culturels entre le début des années 2000 et le milieu des années 2010, période de la montée en puissance diplomatique et économique de la Chine en Asie-Pacifique. Lorsque Xi Jinping prend le contrôle du Parti communiste chinois en 2012, le gouvernement australien accentue un mouvement géostratégique engagé au début du XXI^e siècle. Il s’agit de prendre de sérieuses distances avec l’héritage colonial du Commonwealth et de s’éloigner de la fonction de shérif-adjoint des Etats-Unis dans la zone Asie-Pacifique. Canberra veut se tailler un rôle de puissance régionale à part entière. Le gouvernement australien se tourné naturellement vers Pékin, premier acteur de la région. En 2014, les deux pays concluent un accord de libre-échange historique.

La dépendance de l’Australie au marché chinois n’a cessé de s’accroître au fil des années. La Chine est devenue le principal partenaire commercial de l’Australie, tant pour l’exportation que pour l’importation depuis plusieurs décennies. En 2019, près de 40% des exportations australiennes étaient en direction de la Chine [3]. La République populaire absorbe plus de 80% des exportations australiennes de minerai de fer, 75% des exportations de laine et 70% des ventes extérieures d’orge. C’est aussi un marché clé pour d’autres filières minières (charbon, bauxite et alumine, cuivre) agricoles (viande de bœuf, vins, bois) et énergétiques (gaz naturel, pétrole). Dépendante de la Chine, l’Australie bénéficie de ce commerce bilatéral avec un excédent commercial considérable de plus de 55 milliards de dollars américains en 2020. Sur la grande île, au fil des années, les Chinois ont investi massivement dans les secteurs minier, agricole et gazier. Ils développent de nouveaux réseaux de diasporas, actifs dans les universités, le commerce et le tourisme.

Pékin ne s’est pas contenté d’intensifier les liens économiques. La Chine a mis en œuvre une stratégie d’influence destinée à étouffer la souveraineté du pays partenaire et à annihiler l’Etat de droit. Les cyberattaques d’origine chinoise ne se comptent plus [4]. Aux pressions exercées sur les médias australiens publiant en langue chinoise s’ajoute une infiltration systématique de tout l’establishment politique. La Chine arrose de ses dons toutes les formations, les élus fédéraux, ceux des Etats fédérés et des territoires. Après avoir financé les partis, elle soumet leurs leaders à un chantage explicite [5]. Dès 2017, le gouvernement de Canberra ne cache plus son anxiété. Le livre blanc de politique étrangère publié alors par l’exécutif fédéral évoque la forte dépendance de l’économie australienne envers la Chine qui s’accroît alors que les intérêts, les valeurs et les systèmes politiques et juridiques sont différents. La presse d’investigation locale met patiemment en évidence l’ingérence de Pékin en Australie. Une législation destinée à y mettre fin est mise en chantier à Canberra, provoquant l’ire de la Chine. En 2017, les dons étrangers à des partis politiques sont interdits (Entre 2000 et 2015, 80% de ces dons venaient de Ré-publique populaire). Cette législation est renforcée en 2018. L’Australie interdit à Huawei la construction du réseau 5G local. En 2019 Canberra critique ouvertement le non-respect par la Chine de ses engagements vis-à-vis de Hong Kong. L’Australie sera le premier pays à réclamer une enquête de l’OMS sur la provenance du virus de la Covid-19.

La Chine réagit en décrétant des embargos de fait sur certains produits et en introduisant des barrières tarifaires et non-tarifaires sans précédent sur d’autres [6]. Dès février 2019, le port de Dalian au nord de la Chine, interdit l’importation de charbon australien. Plus récemment, le géant asiatique freine l’importation de boeuf, met en place un droit de douane de 80% sur l’orge, de 212% sur le vin. Il bloque d’autres importations comme les homards dont 90% sont exportés vers l’Empire du milieu. La liste des filières australiennes touchées comprend aussi le sucre, le coton ou encore le minerai de cuivre. Pékin dissuade ses ressortissants de se rendre en Australie pour faire du tourisme ou pour étudier. Les conséquences économiques pour l’Ile-continent sont très importantes. Canberra et les acteurs économiques concernés vont alors chercher à diversifier les destinations des exportations (Vietnam et Thaïlande pour le coton, Corée du Sud et Japon pour le charbon thermique).

Les producteurs brésiliens du Mato Grosso, les actionnaires du groupe minier Vale ou les dirigeants de Petrobras engrangent aujourd’hui de précieuses recettes en devises sur le marché chinois. Ils considèrent que la crise commerciale sino-australienne ne les con-cerne guère. Ils soulignent même à l’envie qu’entre la situation géopolitique de l’Australie et celle du Brésil les similitudes ne sont guère évidentes. Ils semblent convaincus que commercer avec la Chine n’est en rien différent que de commercer avec l’Europe ou l’Amérique du Nord. Le cas d’étude que représente le conflit actuel entre l’Australie et la Chine devrait pourtant être une occasion pour les Brésiliens de réfléchir à leur dépendance économique à l’égard d’un pays qui utilise systématiquement l’outil commercial à des fins politiques.